调解是各国解决民事纠纷的三大规范之一，特别是在国内，人民调解委员会主持的人民调解在处置居民之间的民事纠纷中占有要紧地位。这不只在于国内传统法律文化中讲究和谐精神与协调一致[1]，大家有“厌诉”心理，发生纠纷时总是更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不只有益于人民内部矛盾的飞速解决，并且有益于减轻法院的诉累。然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不止是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。这种规范设计对违背契约的一方不只不给予制裁，而是给予鼓励（法院支持反悔的一方当事人的诉请就是规范上的鼓励）；遵守协议的一方不只得不到法律的保护，反而遭到了事实上不利益（协议书的不履行必然给期望遵守协议的一方带来直接或间接的不利益）。无疑，如此的规范不止是不公平的，尤其是与当下社会需要打造一个信用社会是相背而行的，十分不利于打造一个良性的市场经济体制与环境。对于如此规范设计，大家是墨守陈规呢，还是与时俱进、大胆进行改革，弥补规范设计的漏洞呢？答案无疑是后者。

怎么样弥补人民调解协议书的效力漏洞？怎么样在现行法律规范框架内进行嫁接，既不违背现行法律，又给人民调解协议书以效力上救济？给人民调解协议书以效力上救济应遵循哪种程序？这是本文要展开讨论的问题，也本文拓展论述的路径。

1、人民调解协议书的基础效力

在论述调解协议书之前，大家第一要弄清什么是调解。调解是由第三人（调解机构或调解人）出面对纠纷的双方当事人进行调停说和，用肯定的法律规范和道德规范劝导冲突双方，促进他们在互谅互让的基础上达成解决纠纷的活动。[2] 调解第三人包含人民法院、仲裁机构、人民调解委员会、行政机关，也会是当事人所信任的公民个人。本文讨论的调解是指人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下进行的调解。在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，经过双方当事人多轮的商讨、互相让步最后达成一致建议，最后签订的协议即是人民调解协议书[3]。

花费了很多精力签订的人民调解协议书，是不是除去当事人自愿履行外没任何效力呢？大家觉得，并不是这样。“调解书具备合同的法律效力。假如一方当事人违约，另一方当事人可以寻求新渠道解决争议。”[4] 另一方当事人向法院起诉后，法院应认定调解协议书具备合同（契约）的效力，应断定不履行调解协议书的一方当事人承担违约的法律责任，除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调解协议书（1）违背自愿原则，协议内容歪曲了双方当事人当时的真实意思，或者该方当事人是在受胁迫或欺诈下签订的；（2）违背合法原则，协议内容违反了国家法律的强行性规范或公序良俗原则；（3）重大误解或者显失公平。

为何人民调解协议书具备合同（契约）的效力呢？人民调解委员会和社区矛盾调解中心调解的范围仅为民事性纠纷，是私法的范围。而私法以私人平等和自治为基本理念，[5] 意思自治的真谛在于尊重选择，其基本点则是自主参与和自己责任。调解协议书是当事人在平等和自愿的首要条件下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时需要的部分利益，然而他们最后发现，“只有与对手彼此都同意双方赞同的约束，即契约，才是唯一现实的选择，”[6] 这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下，市民尊奉私法自治理念去参与生活，需要把理性判断作为交往的首要条件。自主参与者对于参与所致使的结果负担责任，即自己责任，这是自主参与的势必逻辑。假如当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，依据意思自治理念，有过错的加害人需要对加害行为负责，即过错责任。既然国内的《民法通则》承认意思自治原则[7]，作为国家司法机关的人民法院有什么理由不尊重当事人自治的结果呢？

人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具备合同的效力，同时也符合程序法的规定。《中国民事诉讼法》第16条第2款规定：“人民调解委员会根据法律规定，依据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行……”在此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没履行或是不履行自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要承担法律责任。该款随即规定：“当事人……反悔的，可以向人民法院起诉。”该规定并没说，当事人因反悔而不履行调解协议无需承担法律责任，从条文规定中也推导不出如此的意思。反过来，假如觉得推出如此的意思，显然与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行”是矛盾的，立法者不可能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只不过赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解以外的另一解决争议的新渠道，即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此状况下，无论是反悔方起诉，还是他们起诉，在民事实体法上，反悔方都要承担不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。[8]

2、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接

通过第一部分的论述，大家解决了人民调解协议书的基础效力问题，然而人民调解委员会和社区矛盾调解中心主持下达成的调解协议书没法律上的强制实行力，一方当事人违约，另一方当事人不可以以此为依据申请法院强制实行。这对于社会资源来讲是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，如此很多的标的小、社会干扰不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，必然增加好友民法院的诉累。

在国内的民事诉讼法及仲裁法中都有调解规范的规定，而法院调解书与判决书具备同等法律效力，具备给付内容的法院调解书具备强制实行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，大家设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，根据肯定的法律程序，依据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具备法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制实行。实行这种衔接规范，不只具备现实上的重大意义，而且具备法理上的可行性。

仲裁规范为大家进行调解衔接提供了参考蓝本。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会以外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，根据和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具备强制实行力。在大家设想的调解衔接规范中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

从法理上讲，法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动需要存在民事诉讼法律关系，而一个民事诉讼法律关系的产生首要条件是一个“诉”的提起。因此，要想使人民调解进入到法院调解，第一需要架构一个“诉”。诉的要点有三个，即当事人、诉讼标的、诉的原因。[9] 人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议书的法律效力，拥有了诉的三个要点：（1）诉的当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方，被申请方则为被起诉方，双方都申请时可视为诉与反诉的合并；（2）诉讼标的，该诉为确认之诉，确认的客体为当事人之间具备人民调解协议书规定的权利义务关系；（3）诉的原因，即诉的依据，此处是人民调解协议书。诉的提起要拥有两个要件：一是由当事人提出；二是向法院提出。依据前面所述，人民调解协议书当事人向人民法院申请，拥有了诉提起的两个要件。至此，一个完整的“诉”形成了。

拥有了“诉”的要点与提起要件后，还需要有人民法院的受理，才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议书当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解委员会和社区矛盾调解中心受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解委员会或社区矛盾调解中心所在地人民法院管辖。

3、人民法院审理人民调解协议书的程序

人民法院对人民调解协议书的审理，在遵循民事诉讼的基本原则和基本规范的首要条件下，主要适使用方法院调解规范的规定，适用浅易程序进行，并可以借鉴仲裁法的一些做法，使原则性与灵活性相结合。本部分就审理程序进行简略论述。

1、法院受理的依据。主要有两个条件：一是有效的调解协议书；二是当事人的申请书。有效的调解协议书，应是在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。[10] 在形式要件上，协议书应使用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解委员会和社区矛盾调解中心的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方赞同；也可以是双方达成申请协议，一同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托社区矛盾调解中心向法院提交申请。

2、法院审理的方法。法院受理后，依浅易程序由审判员一人独任审理。人民调解委员会或社区矛盾调解中心应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则[11]，假如审判员觉得有必要时，可以公告当事人或证人到庭进行询问，以核清事实。独任庭可以公告调解人到庭或以其他方法询问案件状况，调解人应如实回答。法院审理期限，应比一般浅易程序要短，普通的应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。

3、法院审理的结果。法院对人民调解协议书的审理结果可能有几种情形：（1）通常情况下，经过审理，独任庭觉得人民调解协议书协议内容了解、合法的，应依据人民调解协议书的内容制作法院调解书，需要双方当事人要调解书上签字，加盖人民法院印章。（2）假如独任庭觉得人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人想再行调解的状况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。（3）假如在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不认可法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具备合同的效力。

4、人民调解协议书适用证据规则问题

2002年4月1日开始实行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认同，不能在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”人民调解协议的效力是不是与这一规定发生冲突呢？大家觉得，不发生冲突。

第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消除当事人害怕在调解或和解中因承认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，鼓励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，大家可以看出，这项证据规则只对达不成调解协议的状况下才适用，假如双方当事人在法院的主持下达成调解协议，通常情况下不适用该项证据规定，除非当事人依据国内《民事诉讼法》第180条[12]的规定提起再审。由于当事人一旦签收了法院制作的调解书，调解书即拥有了法律效力，本案已经结束，没有“其后的诉讼”，第67条证据规定失去适用条件。当事人要根据调解书的内容履行义务，当事人因为妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样需要履行。

人民调解委员会或社区矛盾调处中心主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规则。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认同，同样不可以在诉讼中作为对其不利的证据。但当事人之间一旦达成共识，签订人民调解协议书后，人民调解协议书就拥有了合同的法律效力，当事人则不可以就人民调解协议书的内容在诉讼中引用第67条证据规则，除非当事人证明人民调解协议书无效。假如人民法院依据人民调解协议书的内容，审核后制作法院调解书，则适使用方法院调解书的效力，如前段的剖析，一般也不再适用第67条证据规则。


[1] 详见赵震江主编：《法律社会学》，北京大学出版社1998年版，第419页。

[2] 见陈桂明、宋英辉主编：《诉讼法与律师规范》，法律出版社2001年版，第132页。

[3] 《上海人民调解工作指导委员会关于加大人民调解工作的若干规定》第29条规定：“人民调解协议书是经人民调解委员会或者社区矛盾调解中心调解，纠纷当事人自愿达成解决纠纷的协议。”

[4] 黄进、张丽英主编：《国际法·国际私法·国际经济法》，法律出版社2001年版，第167页。

[5] 张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1997年版，第4页。

[6] 同上，第22页。

[7] 《中国民法通则》第4条规定“民事活动应当遵循自愿……原则。”详细阐释参见彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社1994年版，第35~37页。

[8] 此处法院认定调解协议无效并不应是随便的，而是应根据民事法律行为无效与可撤销规范（《中国民法通则》第58、59条、《合同法》第52、54条），并参照人民法院对仲裁裁决的审核规范（《中国仲裁法》第58条）来进行。

[9] 参见陈桂明、宋英辉主编：《诉讼法与律师规范》，法律出版社2001年版，第155页。

[10] 《上海人民调解工作指导委员会关于加大人民调解工作的若干规定》第30条第1款规定：“人民调解协议书的内容由纠纷当事人约定，一般应包含下以下条约：（一）纠纷当事人基本状况；（二）争议事情；（三）协议内容。”

[11] 书面审理方法，应该说不违背国内民事诉讼法的原则。在民事诉讼第二审程序中，可以只进行书面审理。但此可以借鉴用之。对人民调解协议书而言，社区矛盾调解中心已进行一次调解，法院的审理在衔接的意义上，也可以算是第二次了。

[12] 《中国民事诉讼法》第180条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审察属实的，应当再审。”